Od načrtovanja do obratovanja

Na delavnici Od načrtovanja do obratovanja, ki jo je dne 5.10.2012 organiziral Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC v Etnografskem muzeju v Ljubljani (dogodek je potekal tudi v okviru Tedna arhitekture in prostora 2011) smo na vzorčnem primeru sežigalnice komunalnih odpadkov skušali določiti glavne faze procesa od umeščanja takega objekta v prostor, to je od načrtovanja, pridobivanja ustreznih dovoljenj in soglasij, do gradnje in zagona objekta. Ob tem so se razkrile tudi največje težave tega procesa, ki jih na kratko predstavljamo.

Najprej in kot temelj posledično tudi vsem drugim problemom, je zakonska regulativa. Ta je tako na področju varstva okolja kot na področju urejanja prostora oziroma načrtovanja preobsežna (vsako področje zajema okoli 700 predpisov). Taka količina tekoče se spreminjajoče zakonodaje je težko obvladljiva. Po drugi strani pa je znanje celotnega področja pomembno, če hočemo kritično presojati pravilnost vseh postopkov, ki so potrebni za umestitev nekega objekta v prostor. Posebej je problematična preglednost prostorskega načrtovanja, saj sta bila v zadnjem desetletju na novo postavljena kar dva sistema prostorskega načrtovanja, leta 2003 z Zakonom o urejanju prostora in leta 2007 z Zakonom o prostorskem načrtovanju iz katerega je bilo leta 2010 z Zakonom o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor načrtovanje na državni ravni. Večina planiranja se še ni uskladila z režimom iz leta 2007 ter se roki za usklajevanje podaljšujejo. Ker se skozi novo ureditev ohranjajo tudi nekatere ureditve po prejšnjih zakonih, je področje še bolj nepregledno. Navedeno povzroča stanje, ko imamo v državi okoli 25 oblik še veljavnih prostorskih aktov.

V zvezi s prostorskim načrtovanjem pa je še nekaj specifičnih problemov. V preteklosti se je za načrtovalce, predvsem na lokalni ravni, izkazalo kot problematično identificiranje pravih nosilcev urejanja prostora za podajanje smernic ob načrtovanju. Različni nosilci imajo namreč na podlagi številnih različnih zakonov določene pristojnosti v zvezi z načrtovanjem. Ministrstvo za okolje in prostor je zato kot pripomoček pripravil seznam soglasjedajalcev.  Nadalje je predvsem glede seznanjanja javnosti problematično objavljanje sprejetih načrtov, ki morajo biti vsebinsko objavljeni v celoti, vendar pa na tiskanem mediju kot je Uradni list ali druga uradna glasila kartografski del ni pregleden in razumljiv. Pogosto se situacija rešuje tako, da se v objavi tekstualnega dela navede, kje na spletu je dostopen kartografski del.

V postopku načrtovanja na lokalni ravni, ki je pravzaprav temelj kasnejši graditvi in zato vsebinsko pomemben proces, sodelovanje javnosti v tem ni ustrezno urejeno. Javnost lahko namreč s svojimi predlogi in pripombami sodeluje v končni fazi, ko se javno razgrne osnutek izdelanega načrta. Tedaj ima javnost le neznaten vpliv ali pa ga nima, saj bi vračanje v zgodnejše faze načrtovanja zaradi prejetih pripomb pomenilo stroškovno in časovno izgubo za pripravljalca. Bistveno drugače je urejeno načrtovanje po Zakonu o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor na državnem nivoju, kjer ima javnost možnost podajanja pripomb in mnenj že v najzgodnejši fazi, to je na začetku planiranja, nadalje ob izbiri variant in ob osnutku načrta na podlagi izbrane variante.

Za razumevanje vsaj polstrokovne javnosti pa je najbolj problematičen del okoljevarstvenih vidikov načrtovanja. Namreč temelj za to je Zakon o varstvu okolja, ki pa se v praksi s svojimi zahtevami deloma razteza v fazo načrtovanja, deloma pa v fazo gradnje objekta. Pri načrtovanju je tako potrebno izdelati celovito presojo vplivov na okolje, ki je strateška presoja primernosti načrta. Poleg tega je potrebno včasih (glede na to, kaj določajo podzakonski predpisi za določen objekt) še presojo vplivov na okolje, ki je bolj projektna presoja in je podlaga izdaji okoljevarstvenega soglasja. Tako se ta dva postopka lahko vsebinsko tudi podvajata.

Poleg tega je potrebno v tej vmesni fazi med načrtovanjem in gradnjo pridobiti tudi vsa potrebna druga dovoljenja in soglasja. To je predvsem lahko okoljevarstveno dovoljenje po Zakonu o varstvu okolja in pa soglasja po številnih drugih zakonih (npr. Zakon o ohranjanju narave, Zakon o kmetijskih zemljiščih, Energetski zakon, Zakon o vodah, Zakon o varstvu kulturne dediščine, …). Zahteve drugih zakonov so številne in je zato kritično presojanje potrebnosti posameznih dovoljenj za posamezen objekt problematično. Ministrstvo za okolje in prostor je kot pripomoček objavil seznam soglasodajalcev. Pridobitev vseh potrebnih dovoljenj in soglasij pa je pogoj za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Pri sami gradnji kot zaključni fazi umestitve objekta nismo zaznavali posebno pereče problematike. Javnost na to fazo nima več vpliva, posamezniki z izkazanim pravnim interesom lahko sodelujejo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja le kot stranski udeleženci po Zakonu o splošnem upravnem postopku, pri izdaji uporabnega dovoljenja pa še to ne. Problem predstavlja le ureditev Zakona o graditvi objektov, ki za objekte državnega pomena določa, da je možno izdati uporabno dovoljenje že na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja (ki pa ga kot prvostopni organi izda Ministrstvo za okolje in prostor), ne pa na podlagi pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, kot velja za druge objekte (to pomeni, po izčrpanju ali poteku rokov za sprožitev upravnega spora). Tako zaznavamo vsaj dva primera v praksi, ko so stranski udeleženci v zvezi z objekti državnega pomena uspeli izpodbiti gradbeno dovoljenje, v času sodnega postopka pa je ministrstvo že izdalo uporabno dovoljenje. To pomeni, da objekt stoji in obratuje na podlagi uporabnega dovoljenja brez gradbenega dovoljenja. To bi se dalo urediti s spremembo Zakona o graditvi objektov.

K reševanju navedene problematike bi bilo potrebno pristopiti na samem začetku in sicer s preurejanjem področne zakonodaje. Primerno bi bilo strniti relevantno zakonodajo v Okoljski zakonik ter zmanjšati število podzakonskih predpisov. Proces načrtovanja bi bilo potrebno urediti tako, da bi bil z vsemi okoljskimi vidiki in soglasji enotno urejen, pregleden in postopkovno enovit. Smiselno bi bilo posnemati tisto primerjalno pravno ureditev, ki je celovita tako, da so v enem postopku združeni načrtovanje, okoljevarstveni vidiki in dovoljenja, vsa potrebna soglasja ter sodelovanje javnosti, na koncu postopka pa se izda odločba, zoper katero so možna redna pravna sredstva.

Prispevek je bil izvirno objavljen v Informatorju Mreže za prostor št. 8, 18.10.2011